專訪國震中心建物組邱聰智博士
(編輯室彙整訪談內容，其過程中並多次參查《土木水利》第45卷第1期刊載黃世建老師、鍾立來老師和國震中心助理研究員邱世彬博士、陳信村結構技師所著〈私有建築物耐震補強工作立法之建議〉goo.gl/jKRSrN)
花蓮強震造成雲門翠堤、統帥飯店等十層左右住商混合大樓倒塌，嚴重的傷亡再次突顯了921地震前所興建的建築物耐震強度不足的問題。為了避免類似的悲劇再次發生，行政院賴清德院長也在月前招開記者會，宣示行政院將啟動「全國建築物耐震安檢暨輔導重建補強」方案，並於未來四年將編列60.78億元預算，推動全臺2萬7000棟6樓以上私有產權建築物快篩、耐震評估，對於耐震強度不足的建築物，提供結構補強甚或重建等協助。
花蓮強震後倒塌的雲門翠堤 (左) 和統帥大飯店 (右)
(圖片來源: 內政部、中央廣播電臺)
每在歷經不同的重大災難之後，社會又一次地聚焦災難防救和相關安全規範；政府也從這些慘痛的代價之中又一次的學習，進而從制度面對民眾的生命、財產安全做到更完善的防護。其中，土木工程的專業和技術也正是這些問題的根本所在。因此，杜風也持續追蹤花蓮強震之後政府的政策制定，帶大家了解我們在一次又一次的災難之後學到了些什麼？又還有什麼是更需要土木工程師及至整個社會共同正視的問題？本期杜風特別專訪國震中心的邱聰智博士 (以下簡稱邱博)，請他說明「全國建築物耐震安檢暨輔導重建補強」的細節以及他對於相關政策推行的觀察、見解。
行政院「全國建築物耐震安檢暨輔導重建補強」記者會 (圖片來源: 行政院)
編：行政院賴清德院長在月前親自宣布「全國建築物耐震安檢暨輔導重建補強」方案，固然花蓮強震所帶來的災情和人員損傷是這項政策的主要契因，但能否請您對於這項政策和相關的修法背景更進一步說明？
邱博：對於建築物結構或耐震強度的規範歷年來有經過數次的修改，而最重要的一次修改即是在921地震之後，大幅提高了對於建築物結構安全和耐震強度的要求；所以在921地震之後興建、取得執照的建築物 (且後續沒有私自變更設計) 基本上都有一定的耐震強度。然而，在那之前所興建的建築物，儘管符合從前的規範要求，但耐震強度上仍可能有所不足，這些二十年以上的老舊建築即成了每次臺灣遭逢地震時倒塌風險較高的一群。所以在2007年的時候，行政院擬定「既有建築物耐震能力評估及補強促進條例草案」，希望能對於這些老舊建築進行清查，進而列管補強。然而，因為直接涉及民眾財產，頗受爭議，而其中一些獎勵、補助措施亦難以到位，所以最後無法成案。私有財產的爭議無法解決，行政院於是在2008年改推出「建築物耐震能力評估與補強方案修正案」，針對這些老舊建築中的公有建築物 (如學校、區公所等) 先行推動耐震評估與補強，推動至今亦收到不錯的成效 (亦可參見上期杜風對於國震中心推動校舍補強的相關報導 http://www.ntuce-newsletter.tw/archives/2428)。
但是在私有建築物這部分相對就一直被擱置，直到兩年前的美濃強震，行政院啟動「安家固園」計畫，但由於比較是柔性的勸導，成效有限。當時估計全臺私有的老舊建築約76.9萬棟，「安家固園」計畫目標在前兩年完成約19萬棟的耐震初評，但執行一年下來，只完成約6267棟，雖然其中可能大多評估有耐震上的風險，但後續進一步做耐震詳評的只有三件。
兩年前於美濃強震中倒塌的維冠金龍大樓 (圖片來源: Wikipedia)
當然，政府近年來也積極推動防災型都更，並於去年 (2017) 公布「都市危險及老舊建築物加速重建條例」，但危險和老舊建築的判定還是需要經過結構安全評估，都更、重建在臺灣一直受到很大的阻力。
編：您提到推動私有建築物耐震評估和結構補強會遭受到不小的爭議和阻力？能否和我們分享這些爭議和阻力具體而言是什麼樣的問題？又您提到耐震評估的初評和詳評，其具體內容為何？
邱博：初評檢驗是請結構技師、建築師或土木技師至現地檢視建築物結構，檢視建築物樑、柱、牆的數量是否符合現行規範，也就是前面提到921地震後所修改的規範，(雖然可能是符合這些老舊建築物在建造那時的規範要求)；這是比較初步的評估，若是評估有耐震強度不足的風險或有需要再做進一步確認，則會進入到詳評的階段，這部分就需要再行鑽心取樣、做材料試驗。
初評的部分一般依樓地板面積計，3,000m2以下為6,000元、3,000 m2以上為8,000元，在「安家固園」計畫裡，這部分是由政府全額補助。詳評的部分也是依樓地板面積計，最少也要十五萬 (總樓地板面積3,00m2以內)，多則六七十萬以上，這部分政府會補助45%的費用，且補助費用最高上限不超過30萬。
所以衍生的狀況是，初評因為全額補助，還有比較多人願意來參與、讓他們的住屋、建築接受檢測，但如果要進一步做詳評，幾十萬終究不是一筆小錢，又一棟大樓裡面住戶的想法也都不一樣，就很難再執行下去。
這邊還只說到耐震評估的部分，如果評估有問題要再往下做補強甚或重建，那是一筆更大的費用。因為沒有強制力，相關的誘因對民眾而言可能又還顯得不足；一旦被自己的住家被評為耐震強度不足，補強、重建是一筆費用，最直接的可能會影響到房價。心態上可能覺得一直以來也都住得好好的，幹麻再去做評估來給自己找麻煩，所以後來做初評的意願其實也不是很高。
編：那在這次的方案中提到了對老舊建築物的「快篩」，似乎是一個新的重點。請問快篩為何？究竟如何執行？能發現哪些潛在的問題？會否還是有些盲點？
邱博：所謂的「快篩」其實是營建署在這次花蓮強震後所提出的名詞，主要就是由地方的建管單位 (建管處) 彙整前面所提到921以前所建造的私有建築的設計圖，委請結構技師、建築師或土木技師審圖。如前面所提到的，現在還有七十幾萬的老舊建築，在時間和資源有限的條件下，「快篩」主要目的在於很快地找出 (篩出) 那些結構系統不佳或是有軟弱底層的的建築物，譬如這次的雲門翠堤或是兩年前的臺南維冠金龍大樓；鎖定這些明顯耐震強度不足、倒塌高風險的建築，則可進一步針對這些建築物執行評估或補強、重建等後續工作。
當然，單靠審圖，很多問題不見得能看得出來，又特別如果核發使用執照之後，住戶或使用者又為了空間上的使用私自變更結構設計，這些問題其實都無法從「快篩」中發現。但這相對是個比較策略性的作法：全面的清查其實需要時間以及許多人力、物力的投入，更遑論還有上述提到的民眾配合意願的問題。所以「快篩」可能是一個相對有效、能很快地找出有問題建築物的方法，主動篩出這些有問題的老舊建築物之後，對其進行列管，後續也比較可能用較為強制性的方法對其進行補強或重建。
編：政府宣示未來四年將編列60.78億元預算來推動這項方案，具體的預算細節是如何估算和分配呢？
邱博：目前政府的規劃是先在三年內能對全臺2萬7000棟6層樓以上私有建築物完成快篩審查 (第一年先完成5000棟9層樓以上建築物的快篩)，每棟審查費用2000元，政府全額補助。快篩後有耐震疑慮的建築，政府將優先列管，強制要求進行耐震初評與詳評。整體而言，在四年之內，目標完成成3萬4000千件耐震初評與500件詳評。初評的部分政府仍是全額補助，詳評的部分則是把補助的上限再提高到60萬 (在「安家固園」計畫中原為30萬)。
這邊有關快篩和耐震評估的部分，四年加總估計是近7.86億的經費；在這之外，其實更主要的預算分配是在於後續補強和重建計畫。其中，四年的目標是希望完成2500棟老舊建築的階段性補強，規劃了約25億的預算；所謂階段性補強是對於老舊建築物中主要的脆弱點進行補強，不到全面地補強甚或重建，這部分僅需大樓管委會通過即可執行，相對而言會比較單純 (不用所有住戶百分之百同意)。在重建計畫的部分，包含工程貸款利息補貼和信用保證等總計規劃了近25億的預算。
根據之前對於公有建築物結構補強的經驗來看，初評過後大概有一半的案件都還需要再經過詳評；而詳評之後又會有將近八成的建築物需要進行補強。用這個比例來看，其實對於詳評和階段性補強案件數的目標設定相對是比較保守，但這一部分也是因為先前「安家固園」計畫的經驗，把目標劃設得高，預算編列、執行上反而容易受到質疑。現階段而言，能做出一些具體的成功案例，進而能夠讓這樣的效果慢慢擴散出去，對於後續更全面地推廣或許更有意義。
編：您認為在政策的推動上，可能遭遇到最主要的挑戰是什麼？未來是否還有什麼可以做得更好的地方？
邱博：對於私有建築物的耐震評估和補強，很關鍵的部分其實還是在於民眾的意願和配合度。當然民眾的考量和相關主管單位的顧慮是可以理解，但這其實也突顯了國內目前的災防教育還是相對的不足。許多民眾在心態上或許是僥倖、或許是在意房產當下的價值、甚或是只圖一間便宜的租屋所，而把地震是為一個較遠的威脅，把身家安全放在一個較次要的位置；卻不會先想到如果房屋的耐震強度提升了、更安全了，那自己的身家財產也更有保障了，甚至房產的價值其實也是因此而提升了。這或許反映出來，除了防災教育的不足之外，我們的社會在很多的問題面向上都缺乏較為長期、宏觀的思考。
相對而言，日本在阪神大地震 (1995) 之後頒布了耐震改修促進法，全國對於建築物耐震能力和安全的要求很強的共識，各地區也根據此一母法制定各自的耐震改修促進計畫；像前面提到的階段性補強就是參考大阪的耐震改修促進計畫，以相對簡易的階段性補強來加速計畫的執行和推廣。此外，在耐震改修促進法還將災難應變時緊急輸送道路沿側的建築物列為「特定建築物」，強制要求其耐震強度，以避免建築物倒塌造成道路阻斷。確保私有住宅、建築物的耐震強度和安全其實更是一種義務，而不僅只是個人生命、財產損傷的問題而已。可以想像如果是因為自家的房屋倒塌而造成搶救工作的延誤，對他們來說，那是一輩子多大的心理負擔。
另外，美國舊金山在2011年推出了CAPSS計畫 (Community Action Plan for Seismic Safety Project)，擘劃了三十年的進程來達到全市建築物耐震強度的提升，其中除了建築物災損之外，更從社會、教育、經濟和市場運作等不同面向的課題上來凝聚民眾的共識。而在計畫提出之前，其實是先經歷十年的時間規劃、醞釀，來完成相關法規的制定或鬆綁，並邀集了工程師、地球科學家、經濟學家、社會科學家、社區居民 (包含房屋所有人和承租戶) 等，共同參與計畫研議的過程。其中，也將教育和資訊的提供、推廣列為重點的執行項目之一，希望透過務實、漸進的方式來達到強化整體社會安全的的目標。這些縝密而全面性的思考和細膩的操作，其實也是臺灣在推動相關工作時需要學習之處。
在這次「全國建築物耐震安檢暨輔導重建補強」方案的推動上，未來的挑戰和需要再加強的地方，可能還有一部分是在於政府部門之間的橫向溝通、整合。譬如前面提到的2007年原本要推出的「既有築物耐震能力評估及補強促進條例草案」，最後無法成案，其中很重要的因素是由於草案中擬定了一些稅賦上的減免，以作為一種獎勵或補助的形式，但這部分後來沒有獲得財政部和金管會等相關主管單位的支持。除了上述的防災教育之外，現階段要民眾願意讓他們的住屋、建築接受耐震評估、後續並配合辦理補強或重建，其實就是需要棍子和蘿蔔。主要棍子就是罰則，蘿蔔則是相關的獎勵和補助。罰則的部分以目前臺灣社會的民情，是會遭遇到相當的阻力和執行上的困難，而如果獎勵和補助的部分也無法到位，整個方案就會變得窒礙難行。
整個方案主推是在內政部營建署，目前也是由營建署在推動酌修《建築法》作為方案實施的發源基礎 (其中第77-1條的修法，將針對耐震評估有疑慮的集合式住宅，要求在限期內辦理耐震補強或重建)。但《建築法》是屬於一般法，在法令執行上的位階相對較低，且方案推動和修法都是由營建署在主導，如前面提到，其他相關部會能否積極來配合其實都會影響方案推動的成功與否。
以臺灣所處在的地理位置，建築物的耐震強度對於整體社會安全和經濟發展其實是有很大的影響。這個議題其實應該被拉到更高的位階，從整個國家災難防治的角度，在行政院的層級統籌研議、整合相關部會來共同辦理。以國震中心的角度，我們還是站在技術性幕僚的立場，提供耐震評估和補強技術相關的專業見解，但如同前面所提到的，災難防治其實是牽涉到很多不同面向的問題，營建、消防、社會、經濟、公衛、教育等等。目前在行政院下直接設有災害防救辦公室，職掌災害防救政策與措施研擬、緊急應變體系規劃和災後調查、重建之協助督導等工作，或許透過災害防救辦公室，就法令和執行面，將建築物耐震強度和安全的提升都拉到一個更上位的階層，與國家整體的災害防救體系結合，或許會是一個對政策推動上更為有利的方向，讓災害防救體系能更具體地落實到建築、結構物的管理，甚而可能做更長遠的規劃。