桃園國際機場第三航廈流標與工程市場「僧少粥多」的新形勢
B60校友 高銘堂
萬鼎工程董事長、泛亞工程總經理退休
曾任榮工海外部估價組長，現並受邀擔任本系工程教育諮詢委員
(本文轉錄自高銘堂校友的個人部落格 http://mtkaoforum31.blogspot.tw/，部落格上還有更多評論臺灣工程環境和高銘堂校友參與國際工程經驗的精彩分享；今年杜風122期亦刊載高銘堂校友對青年工程師的期許http://www.ntuce-newsletter.tw/archives/2235。)
桃園機場第三航廈外觀設計 (圖片來源：桃園機場公司)
跳電、漏水、淹水，時有天花板空襲的一、二航廈
因旅客量大幅成長，桃園機場現有第一、二航廈，這幾年已沒什麼旺季、淡季之分，天天都是擠滿人潮的尖峰日。因為空間不夠，加上老舊不堪的供電系統、水電管線與設施裝潢等，每隔一陣子就要出現跳電、漏水、天花板塌落、淹水等狀況，服務品質令人失望，國家顏面也為之蒙羞，因此大家對籌劃已久的第三航廈望穿秋水，期盼它能早日動工興建。
但原定2020年完工啟用的第三航廈在稍前規劃設計階段又有延宕，啟用營運的日期要往後延到2022年，而在理當追分趕秒，討回進度之際，金額390餘億主體工程的施工標卻又連續流標兩次，讓人擔心這個重要的工程是不是會像桃園機場捷運，不知要多少年才能完工？
稍早的淡江大橋招標，也是歷經多次流標後，吞下大幅度調整預算與工期的苦果在第八次招標才有一家廠商投標。前幾年的金門大橋、最近的臺電臺中電廠煤倉、臺北表演藝術中心後續工程也是經歷多次流標，更改招標條件後，才找到廠商願意承接。相較前幾年的投標，不管施工難易，預算高低，合約條件寬嚴，廠商下標總是勇猛，現在的營建市場似乎有了些改變。
從「僧多粥少」到「僧少粥多」的公共工程競爭
別於以往，公共工程市場現在呈現的是僧少粥多的狀態，這對業主或是設計監造單位是一個警訊。其實「僧」，不只是夠實力、負責任的營造公司，還有拘謹、認命、溫馴聽命，願以耐性和時間，在這個溽暑受驕陽炙晒，嚴冬忍刺骨寒風，無法規律休假的辛苦行業，換取不是豐厚薪酬的施工人員。這幾年因年紀與挫折感退出行業的很多，年輕新血加入的不多，而公共工程嚴格執行各項作業規定下，甲、乙雙方卻需要派更多人參與，因此白領工程師的缺口越來越大。
就藍領勞工而言，長久以來，土木、建築工程最基本的模板、鋼筋甚至裝修工人，在外勞填補下，缺工的情形或許不是那麼可怕；但需要長期養成，在一個國家大致完成基礎建設，進入較上層經濟建設才會大量用到的燒焊、機電、管線等技工，卻很難在勞工出口國找到足夠的員額。這類工人在第三航廈主體工程後半段施工每天要用到數千人，而臺灣的現況，水電工常常兼水電行老闆，工程工地並不是天天去的，這種行業分工習慣，主承包商無法掌控，當然會把這部分工作當成燙嘴的熱粥，不敢大口吞下。
「再摘使瓜稀。 三摘猶自可，摘絕抱蔓歸」的工程界實力
臺灣工程業者原來是有一定實力的，根據這幾年的國外營建組織統計，工程造價只有先進國家的一半還不到，施工速度如果不計非工程因素障礙，在世界上也是名列前茅。大家回想，不過幾年間，國人在隧道、橋梁、捷運、大型建築或場館的設計、施工，就能夠由依賴國外技術，變成幾乎百分之百自辦。這驚人的成就，其實是千千百百具有「愛拼才會贏」中小企業精神的營造商、基層工程師、小包、小型機械廠、技師、工人，因他們的創意與特殊的分配酬勞方式，組成精密、有效率的分工網後達成的。
可惜，我國的公共建設投資這十幾年，起伏不定，帶給工程界人士嚴重的焦慮感，加上招標制度多年來都傾向最低標決標，標價每況愈下；就算是特殊工程預算和工期，也要依便利政府官員作業的「平均化」、「常態化」與「市價化」的原則而訂定，和普通工程沒什麼區隔。廠商如要維持營運，常被迫在搶標與關門之間做攸關身家的選擇；繼續撐下去的也只能以少投資、保守的經營方式準備挨過最壞的時刻，有進取心的人才失去了耐性，漸漸流失，工程界就這樣的弱化。
公共工程實行有利標招標，漸漸看出成效，或是出現後遺症？
在來價偏低，施工資源卻又緊蹙的形勢下，坦白說，就非大型，潛規則還很有作用的一般性工程，廠商多想些辦法，還是有機會圓滿履行合約的；但遇到淡江大橋或第三航廈這種特殊的大工程，要用類似提高預付款比例或簽約後再伺機辦理追加變更這些老梗，「誘使」廠商投標是有困難的。誠如桃園機場公司發言人於第二次招標流標後所承認的，國內現有不少公共工程執行中，廠商可能選擇風險較低者，意思是如果有其他好吃的，大、小和尚就不會來搶這碗滾燙的熱粥。
最近的一年，許多大型公共工程採用最有利標評選方式招標，還留點實力的承包商手上都承接了不少的大型工程，並不像前兩年是處於飢餓的狀態。另一方面，這些有利標的簽約價，雖未經大砍大殺，通常是接近業主編列的預算，但預算長久以來都是根據前一陣子搶標的結果，編得很低；工期又是考慮業主政策需要大於工程合理性而訂定出來的，相當緊張。所以承包商要完成現有的工程，還是承受一定的壓力。所以要他們去承接千鈞萬擔重的超大工程，這些只能再負荷幾根稻草重量的瘦駱駝，怕被壓垮，選擇觀望是很正常的。
公共工程這塊餅，要做大，也要做得好吃
長久以來，社會大眾在政客宣傳、官僚矯飾，媒體渲染下，以為只要看牢預算、盯緊進度，公共工程可以路邊攤的價錢，得到米其林餐廳的佳餚和服務，這種否定專業的民粹做法，不但使國家工程建設普遍達不到預期的效率、效果與經濟性，很多工程會成為錢坑或爛尾樓，也因此導致下一波的獵巫，造成可怕的二次傷害。於是公務員不敢用腦筋，專業噤聲，營建產業進一步傾頹、弱化；政府、產業、人民「三輸」，但卻無人願承認「要馬兒好，又要馬兒不吃草的做法」，是臺灣公共工程的亂源。
歷任政府也知道基礎工程建設的執行，可迅速的提供大量就業機會，改善工商經營環境，吸引更進一步的投資，所以努力的要把公共工程這塊餅做大，但在無法超越「七年之病，求三日之艾」的思維模式下，做出來的餅卻是難以下咽。尤其是現在，又增添了一個營造產業已經弱化的變數，一線廠商在知道吃了大餅很可能會壞肚子，寧可選擇餓肚子。淡江大橋或桃園機場第三航廈只是首先遇到這種局面的公共工程，各工程單位後續還會碰到這些問題，不能以這幾個工程是特例，繼續從前的做法。
但廠商既有能力選擇接或不接工程，政府在財務上的壓力就會增加，因應的辦法不是一直增加經費，而是主管單位要多花心思，尤其從工程或計劃概念形成時，就要會同未來使用單位確立需求目標，不能一廂情願；規劃設計階段就要請真正懂施工的專家參與，不能大而化之，製造工作進度的障礙而不自知。做餅做得好吃、乾淨衛生，歷經滄桑的廠商才敢碰觸。
提早面對問題，否則會步德國柏林布蘭登堡國際機場錢坑、爛尾的後塵？
回到第三航廈的問題，2022年啟用營運的目標還是桃園機場公司執事諸公的管考目標，當然希望它能順利發包。但從這個工程的量體、施工困難、複雜程度以及合約條件，對照臺灣營造產業目前的整體資源動員能力，就會發現兩者有很大的落差。我們希望的是營建管理與設計團隊能認真檢視設計與施工的細節，剔除或修正會遲滯施工，增加經費的過度裝飾與白象設備。但如果規劃設計經檢討後還是不能動，就要誠實、主動的面對工期與經費的問題，換句話說，必須向社會大眾報告第三航廈啟用營運日期要向後延，經費需要調整。
然而，主管機關面對管考績效、選舉、輿論與公眾壓力，可能還是不敢修正2022年的完工目標日期，他們可能做的是利用預算不足流標後標準作業之一的減項發包，先把主承包商認為經費嚴重不足，工期不夠的設備、機電、管線等工作排除於第三次的招標。如此，金額龐大的結構工程發包成功後，就可馬上施工，產生進度，累積預算執行率，向管考單位以及公眾交代；同時也為這階段切割出去，暫未發包的工程爭取到一些找財源、理由的時間。這鋸箭法有個「好處」，就是完工目標日期到最後一刻都可設定為2022年不變，因為介面增加，協調不易，必定造成的錯誤或遲延，是還未發生的事。
以德國柏林布蘭登堡國際機場長達十幾年的施工遲延為例，原因就是因為分標分得太細，而且開放讓實力較差，較小廠商承接，專案管理單位也缺乏大型航廈經驗，以致處處出錯。所以桃園國際機場第三航廈390餘億元的工程設定為一大標發包，這個決定是對的。但如果是因為經費與工期的錯估，或市場資源供需形勢有了變化，以致當下發包不順，就應該檢討設計，直接面對增加預算或調整工期的現實，而不是以回到當初評估為不適當的發包方式，作為緩解。第三次招標主管機關真的選擇把大標拆開發包，只是把問題引爆點往後延，且會導致遲延會更長，甚至無法完工的悲劇，因為機場工程，增加介面是進度最大的威脅。
民眾對公共工程成見，政府應妥善處理
政府和民眾都認為營建工程是自然科學，對土木工程師的專業判斷總要求如機械、資訊、電機一樣的精確、完美。但營建工程的實踐過程，從需求的醞釀、概念的孕育、資源的徵調、硬體的完工與使用，都牽涉到不同時代，社群或個人的想法，沒有固定的答案，所以建設推動常會因時異事殊而遭到困難。這時政府領袖應以數字、邏輯與事實，耐心向民眾解釋。最忌諱的是一有問題發生，就急著要求交代，帶頭查弊，尋找替罪羔羊；或為了選票，鼓勵所謂的公眾非專業監督，讓產業與工程行政體系忍受無謂的干擾。
以第三航廈現在發生的尷尬情形為例，要真正的解決問題，政府高層必須表態，鼓勵專管與規畫設計團隊，配合工程專家，找出真正的成本和工期，不是讓他們為求自保或盼望奇蹟出現，而提出某些可能導致更多金錢與時間損失的建議。如果說找出來的答案政治上會令人痛苦，實務上令人不堪，那也是多年來不同執政黨的共業，現任者應該視之為一個其能解決多年陳疴能力的表現機會。
桃園機場第三航廈工程關係民眾福祉與國家觀瞻，也牽涉到工程產業發展，政府高層應該出來做些決定了！