臺灣大學土木系名譽教授、唐獎教育基金會執行 陳振川
台灣工程建設及產業發展的困境
為什麼近年有斷橋頻傳、鐵路公安災難、海岸及國土環境保育問題嚴峻? 追求能源足量及穩定供應，及產生和環境生態保育衝突之困境。而台灣橋梁平均年壽僅35年，橋梁及水庫等公共建設老化而維護管理不足，地方公共建設品質有落差，而許多民間建築物施工缺乏品質管理，建築及營造業之管理體制不健全及管理未落實。在極端氣候衝擊下，天災頻率加大，如何有好的營建產業來加強台灣公共建設之氣候調適及節能減碳，及強化國土環境保育及安全，更是台灣面臨的急迫危機及挑戰。每當有事故發生，就僅就局部問題嚴加批判檢討，卻漠視最重要之上位組織及政策層面的根本關鍵問題。
國家所有之政府及民間建設都是仰賴營建 (工程) 產業所興建及維修，營建產業的好與壞決定國家建設之良窳。我國工程產業及建設成效如何企待提升?首先是政府在工程體系之組織要整合強化，其建議已經在「政府組織改造不彰，太魯閣號事故慘痛敎訓不會停止」一文中闡述，不再重複。本文著重於另一關鍵因素，即政府缺乏工程研究組織體系支持及長期研究資源投入嚴重不足問題的探討。
台灣工程產業國際化發展落後
依據2019年國際知名ENR工程雜誌國際工程承包商排名，前十大，歐洲廠商有七家，中國大陸佔三家，若是以前百大計，龐大世界營建市場由毆洲42家、中國大陸27家、美國9家、韓國9家、日本7家，及排名73之台灣中鼎工程公司等分食。在營建產業發展，而台灣在ENR前250大廠商祇剩下中鼎工程公司在國際營建市場具有專業競爭力，其餘均是歐、美、韓、日之公司，特別是強大中國大陸營建業的市場天下。另外，ENR統計2019工程設計公司前225大之國際業務，也是由美國、歐洲及中國大陸公司所分佔，台灣也是僅有中鼎工程公司名列第80名。中興工程顧問公司及世曦工程公司均在榜外。台灣工程產業國際化在亞洲已經遠遠落後日本、韓國及中國。
曾擔任榮工處處長，並負責海外部之曾元一表示於1980～1990年代，我國榮工處和韓國營造廠在阿拉伯等中東地區相互競爭，韓國政府為賺取外匯，在政策上傾國力及勞工以支持多家營造公司爭取當地建設工程，規模比台灣之榮工處大很多，但是以工程技術實力 (特別是在港灣、機場等工程)，台灣之工程實力還是比較強。然而，40年後，為什麼韓國營建產業實力會超越台灣，並在世界上已佔有一定地位？
面對前述國家建設及產業發展問題，是民間產業不夠努力，還是我國政府對工程體系之組織、政策及執行有問題?
民間營建公司缺乏進行研發企圖心
1956年退輔會成立榮工處，於1998年改制為公司化，復於政府民營化政策下於2009年10月31日完成階段性任務，使營建本業民營化，台灣公有營造公司正式消失，進入民營公司競爭市場。雖然台灣看到許多民間營造廠之興起，和日本、韓國等世界營建公司比較，台灣公司規模多屬中、小型，日本、韓國之大型營建公司都擁有大型研究機構 (所)，台灣除潤泰集團外，幾乎未見到營造公司成立自主硏究組織從事營建科技研發工作。也彰顯聯合大型營建研究機構對台灣營建產業發展之重要性。
中央政府建設主管部會也應制定提供足夠誘因之政策，包括研發減稅奬勵，鼓勵運用新工法新材料，明確對大型及複合型建設應該採用統包招標分式，使各項研發成果能夠納入工程，提高廠商得標機會，才能促使民間營造業有誘因成立研究機構，進行工程技術及管理研發以提升競爭力。
政府缺乏工程研發組織及發展政策
國家建設由政府主導規劃執行，在組織及決策方面是否有足夠先期之規劃，並充分掌握執行推動所需之專業組織 (團隊) 人力及技術、材料及設備、品質要求及法規，有條理程序的分期分階段推動建設。
政府公共工程妥善規劃興建及維護管理使用可支援經濟發展及增進人民生活福祉。而有優良的民間工程顧問及營建團隊是確保工程品質及產業競爭力的關鍵。其具有減少因為災害造成生命財產損失及延長公共設施使用壽命，國家工程之妥善執行雖然非如同經濟產業能夠賺取利潤，但是卻可以為世世代代國人節省鉅大投資成本。這也是先進國家願l意設置研究機關，從事研究之必要理由。
在協助營建產業，推動國際化方面，雖然經建會及公共工程委員會均曾制定營建產業國際化之白皮書，但是因缺乏主政之「建設部」，無法長期投入經費及持續執行，成效不彰。
良好施政是需要仰賴政府中央建設主管機關或其支持之智庫協助，定期蒐集分析提供整合性決策資訊，然而，這是台灣政府營建組織體系研發機構能力最缺乏的。近年來，工程建設因內外在因素造成數量激增，嚴重缺工及缺料，物料上漲，政府及民間工程發包延宕，就是典型問題。
日本專家高知工科大學那須清吾副校長表示「政府研究機構很重要，因為工程技術標準、問題及事件調查、國家未來發展的預測未必能由私營部門來完成的，但是對於國家和營建產業實力發展是非常重要的。」
政府現有工程相關研發機關不足
交通部雖然於1970年設立運輸硏究所，但其功能僅在運輸發展方面扮演智庫的角色，協助交通部政策擬訂、統合協調運輸決策與執行計畫。內政部建築研究所於1995年成立，復於1999年依其組織條例輔導成立台灣建築中心，長期補助經費及授權其為從事技術性服務之法人機構。科技部國家實驗研究院之國家地震工程研究中心從事地震工程相關研究。
但是，政府卻缺乏類如日本、韓國政府於部會位階及功能需求之建設硏究機構，以統籌並從事國家公共建設及營建科技之政策及技術研究發展。以下分析日本、韓國研究組織，及剛被認定為公設財團法人之台灣營建研究院做為比較說明。
先進國家建設硏究機構發展經驗
許多國家民間營建公司成立研究部門，進行先進工程技術研發及實用化，厚植其國際化及競爭力。而政府為能以生命週期考量有效推展公共建設及管理，強化工程管理體制，改善政策、法規及制度，增進工程品質、成本控制及執行效率，亦於中央部會設置建設研究機關。
在日本，各民間大型營造公司均有很大規模之研究機構；政府方面，「國土技術政策總合研究所」NILIM是日本國土交通省MLIT組織的一部分，是國家唯一的土木和建築工程研究機關，它專注於政策制定和相關的技術標準研究, 擁有約360位員工。 而具有百年歷史，整合政府舊有研究機構於2006年成立之行政法人「國立研究開發法人土木研究所」PWRI (年度預算約20億元台幣，約450位員工)、1962年成立之港灣空港技術研究所PARI (104名員工，7億元預算) 及1948年成立之「建築研究所」BRI (約100名員工，5億元預算)，國土交通省MLIT仍然提供資金支持它們專注於技術方面或實體研究。 再和學術界及民間法人機構整合起來，形成日本完整研究智庫功能。
韓國國土交通部設置國家建設技術研究院 (Korea Institute of Civil Engineering and Building Technology ，簡稱KICT), 係將1983年成立的民間法人於1988年納為政府建設部下之研究機構，復於1999年和國家營建實驗室硏究院合併而成，現有員工640餘人 (其中337位博士)，2019年度經費約為40億元新台幣，從事建設科技之研究發展工作，研究能量及人力素質極佳。
40年台灣營建研究院之發展—轉身為公設財團法人
財團法人台灣營建研究院 (簡稱營建院) 於1981年，由退輔會榮工處出資100萬元為成立基金，和台灣大學及台灣科技大學共同設立「台灣營建研究中心」擴大改制而成，是台灣最早成立從事營建科技實務研究之機構。對國家建設及產業發展是非常明智及極具重要性的行動。誠如前榮工處前處長處長及營建院前董事長曾元一先生所提當年榮工處處長嚴孝章就是想成立類如工研院的「台灣營建研究中心」來協助營建產業發展，其成立之時間甚至比韓國之研究機構還早兩年，也開始啓動政府機關、學術界和榮工處等產業界之合作關係。
40年來，在無政府年度預算補助下，自主自力經營，在極端辛苦情況下服務政府及民間產業，並能在推動營建自動化及電子化、協助921大地震及莫拉克颱風災後重建、營建物價調查、工程技術及管理發展、橋梁安全管理政策制定、政府工程法規研擬、新材料及新工法研發及實用化、混凝土預拌廠等多項驗證制度推展、人才培育及國際交流等均具相當成效。
但是，在沒有政府或財團經費支持下，要經營維持一個60～70人之研究機構，經營壓力很大，但也培養了營建院獨特的靱性，營建院發展迄今能有一定之地位及影響力，公正及專業形象，並受工程界及司法界所肯定，實在非常不容易。營建院的發展迄今可以下述時間點區分為三階段，分別是1981年5月營建中心創立，1996年9月擴大改制為營建院，及2021年依公設財團法人改組董事會運作。
第一階段創立經營惟艱，租借台科大空間，仰賴台大及台科大敎授承接榮工處及其他公司單位之委託計劃，員工人數少於30人。
第二階段，曾元一董事長開明領導下，完成營建院改制、購置及遷入總部辦公室、引入潤泰集團、東和鋼鐵及大陸工程民間董事、院長專職化、基金籌募 (尹衍樑捐1千萬元)、通過ISO 9001及列入科技部研究機構等事。購置總部及遷入新店辦公室，強化博、碩士級專職人員為自主科研及技服人力，從事實務驗證及技術發展，擴大和各學術機構合作，專職員工發展至70多人，現在仰賴每年賺取約1.7億元經費收入營運。
第三階段以政府捐助之公設財團法人而成立新董事會運作，成為另罐一新局面，或許也是發展新契機。因為創立時，榮工處捐贈100萬元為成立基金，依據2019年開始執行之財團法人法，營建院被納為公設財團法人，政府指派過半名額董事進入董事會，也改變前40年組織成功營運之模式。過去投入奉獻極大的前榮工處、台灣大學、台灣科大及董事、院長們對營建院未來發展仍否依循成立宗旨有所擔憂及期望。在壞的方面，經過40年獨立發展之營建院不希望有不當政府官僚或政治力介入，影響其獨立公正專業地位。在好的方面，期盼政府能和原成立機關人員溝通合作，願意規劃長期經費投入及公權力授與委託而協助快速成長發展，使其成為具規模的營建界「工研院」，使其更能發揮政府及民間產業之智庫功能。這也是當年，韓國政府建設研究機關KICT發展模式。在台灣企需一個更強而有力營建研究機關時，營建院未來發展及動向，勢必成為學術界及工程產業界所共同關注焦點。
營建院發展為政府及營建產業智庫展望
工研院設置，促成台積電等護國神山產業發展，營建研究機構有可能促成台灣營建廠商躍居於全球營建市場之前端嗎?
若是依原創設目標將公設法人營建院發展成台灣營建產業所需組織，參依日本或韓國之建設研究機構發展，勢必要有足夠規模及經費長期支持。在未來，首先要確認其所屬的中央建設主管機關。以公設法人台灣營建院研究機構，似不宜歸屬已經無營建相關職掌之退輔會，而內政部營建署之位階尚屬不足，公共工程委員會將因政府組織改造而消失。現在執政政府也未依據充份政策硏究慎重考量國家建設體制之發展，而未能依原立法院通過之組織法，落實「交通及建設部」之組織化，故也無法據以支持建設研究機關。因此，期待行政院改弦歸正，參依相似國情之日本及韓國，於中央設置真實交通及「建設部」，並於其下設置政策：研究，機關，並修改其組織法納入公設法人台灣營建研究院成為工程產業界所盼望成立之建設工程(或土木工程，或營建)研究院，始能編列經常預算及以特別經費擴大空間、人力及各種實驗室儀器設備來強化能力。
參依國際經濟及建設規模，相對於工研院員工6000人，資策會1800人，及台灣建築中心110人，營建院應該可朝500名專職員工規模規劃發展。以2021年，政府及民間營建工程預算總計約8000億元計，若是以0.5%計算為營建研發經費則是40億元。其研究回憒對國家工程建設執行及管理效益，及營建產業提升競爭力，所可節省公帑豈止是數千億。
營建院40週年省思政府及產業發展
恭賀營建院成立40週年及其所發揮的貢獻。也省思在40年，台灣營建產業由公營榮民工程公司退下，轉由民營營公司接班發展，也孕育了許多中、小型好的營造廠。相對於台灣高科技產業也培養出很多頂尖國際大型公司，台灣營造產業在國際競爭力方面卻已經相對落後。其關鍵便在中央政府缺乏主政之建設部會及缺乏支持其施政的政府研究組織，及類如工研院職能之大型營建研究機構。
專業強有競爭力的營造業才能做出優質耐久，呼應環境生態保育的國家永續建設。今天，我們看到世界各國營造業在科技累積實力下於國際市場競爭之優勢，我們是該好好省思。
若是台灣政府未能迎頭趕上建置及強化營建硏究組織及投資研發經費，以和日本、韓國現況比較，台灣政府之建設發展效能及營建產業科技及國際競爭力，將繼續大幅擴大落後。
現任政府正積極推動具軟體功能之「數位發展部」，卻漠視應該成立「建設部」實質組織及提升硬體建設發展，當然也不可能關注及加強「營建科研組織與經費投資」問題，這將是國家政策不平衡考量，勢必是未來國家發展之悲劇，而長久影響子孫權益、國家安全與經濟發展。請政府正視及善用公設法人台灣營建研究院之功能及未來發展。